1945年8月18日,日本内务省向各地政府发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国军驻屯地慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等文件,要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日,由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立,专门在天皇皇宫大门外举行了结成式(参加者主要是日本卖春业的老板和干部),下设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂、物产各部,冠冕堂皇地声明称:“为维护民族的纯洁性和百年后的未来,作阻挡狂澜的防波堤,作战后社会秩序的地下支柱”。RAA,全名Recreation and Amusement Association,翻译过来就是“特殊慰安施设协会”,是日本为美国占领军提供性服务的专门机构,日本人称之为“国家卖春机关”。
管理上采取的是“日美协同”的方式,而麦克阿瑟在东京的“占领军总部”旁边800米长、日比谷公园到东京宝塚剧院的大道,就是当时最有名的“色情街”,随时有几百名卖淫女站在街上拉客。